Odszkodowanie od Skarbu Państwa za ograniczenia działalności w epidemii? Są pierwsze pozwy

Jeden z Klientów zwrócił się do nas z pytaniem, czy faktycznie można pozwać Państwo za szkody, które powstały w związku z obowiązkiem zamknięcia lub ograniczenia działalności gospodarczej. Zagadnienie to naszym zdaniem wydaje się na tyle interesujące, że postanowiliśmy je opisać na naszym blogu.

Przedstawiamy poniżej zwięzłą analizę argumentacji, która mogłaby być podstawą ewentualnych roszczeń odszkodowawczych wobec Skarbu Państwa.

Clue sporu sprowadza się do odbijających się szumnie w mediach i w społeczeństwie dyskusji na temat wprowadzenia (lub nie) jednego ze stanów nadzwyczajnych w dobie panującej pandemii COVID-19 i (nie)prawidłowości związanych z wprowadzeniem ograniczeń praw i wolności obywateli.

Zaczynając od początku, wspomnieć należy, że od 13 marca 2020 roku w drodze rozporządzenia ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego, a następnie od 20 marca stan epidemii, które dawały organom państwowym nowe uprawnienia. Wdrożono w związku z tym ogólnopolskie ograniczenia związane z przemieszczaniem się i prowadzeniem działalności gospodarczej. Doprowadziło to w swoich skutkach do powstania ogromnych strat finansowych przedsiębiorców prowadzących biznes między innymi w postaci restauracji, siłowni, hoteli a także salonów fryzjerskich i kosmetycznych. Musieli oni bowiem uiszczać wszelkie opłaty związane z obsługą lokali, w tym czynsze, inne koszty operacyjne takie jak wynagrodzenia pracowników a nawet kary umowne za niewykonanie lub nieterminowe wykonanie umowy. Ponosili te wydatki nawet wtedy, gdy nie osiągali w tym czasie żadnego zysku z powodu ograniczeń prowadzenia działalności. Na pomoc przedsiębiorcom miała przyjść Tarcza antykryzysowa, która jednak nawet po kilku udoskonaleniach nie załatwiła do końca palącego problemu, a wielu właścicieli firm znalazło się w poważnych tarapatach finansowych. Niektórym z nich grozi nawet niewypłacalność i konieczność złożenia do sądu wniosku o ogłoszenie upadłości.

Czy zatem są podstawy do naprawienia szkody wynikającej z obowiązywania uciążliwych restrykcji związanych bezpośrednio ze stanem zagrożenia epidemicznego i stanem epidemii? Prawo dopuszcza kierowanie pozwów wobec Skarbu Państwa w tych okolicznościach, jednak powodzenie takiej sprawy pozostaje pod dużym znakiem zapytania.

1. Podstawa prawna roszczeń odszkodowawczych wobec Skarbu Państwa.

Zakładając, że stan nadzwyczajny zostałby wprowadzony zgodnie z brzmieniem Konstytucji to wówczas do wszelkich szkód powstałych na skutek ograniczeń działalności gospodarczej przedsiębiorców miałaby zastosowanie niewielka ustawa z dnia 22 listopada 2002 roku o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela. Przewiduje ona uproszczone metody uzyskania odszkodowania w drodze administracyjnej– na wniosek złożony do właściwego wojewody. W przypadku niezadowolenia z decyzji ww. organu istnieje możliwość złożenia powództwa do sądu powszechnego. Co istotne, w tej formule można domagać się jedynie odszkodowania za poniesione straty, a nie utracone zyski (czyli korzyści, które z dużym prawdopodobieństwem przedsiębiorca mógłby uzyskać, gdyby prowadził działalność bez narzuconych ograniczeń).

W zaistniałych okolicznościach, a więc wobec wdrożenia stanu zagrożenia epidemicznego a następnie stanu epidemii, podstawy prawnej roszczeń odszkodowawczych należy doszukiwać się w treści art. 417 § 1 k.c. i 417¹ § 1 i 4 k.c. a wyłącznie posiłkowo w art. 77 ust. 1 Konstytucji..

Poniżej treść tych przepisów

Art. 417 § 1 k.c. 

Za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa.

przykład: opóźnienie lub nieprzeprowadzenie diagnostyki bądź leczenia pacjenta wobec ograniczeń przyjęć w szpitalu lub braku personelu lekarskiego na skutek czego doszło do pogorszenia jego stanu zdrowia lub zgonu

Art. 417¹§ 1 i 4 k.c. 

§ 1 Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.

przykład: wprowadzone ograniczeń podstawowych praw i wolności obywatelskich w formie rozporządzenia a nie ustawy lub ich wprowadzenie przez podmiot do tego nieupoważniony

§ 4 Jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody.

przykład: niewydanie wymaganego przez przepisy prawa rozporządzenia.

Powyższe artykuły dopuszczają zatem możliwość ubiegania się o odszkodowanie w przypadku gdy władza publiczna wyrządzi szkodę:

1. przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie
2. przez wydanie aktu normatywnego (niezgodnego z aktami nadrzędnymi)
3. na skutek nie wydania aktu normatywnego, który była zobligowana wprowadzić.

Aby dochodzić roszczeń przed Sądem w tym przypadku musi zaistnieć wymierna szkoda, którą można określić w konkretnej wysokości. Szkoda ta musi powstać w wyniku zawinionego działania władzy, a pomiędzy tymi dwoma elementami musi istnieć związek przyczynowy.

Poniżej wyjaśniamy kiedy takie sytuacje mogłyby zaistnieć.

2. Przesłanki dopuszczalności pozwu wobec Skarbu Państwa – powstanie szkody na skutek wydania aktu normatywnego niezgodnego z aktami nadrzędnymi lub bezprawnego działania władzy publicznej

Po pierwsze, zgodnie z Konstytucją ograniczenia wolności i swobód obywatelskich można wprowadzić jedynie w formie ustawy. Tymczasem przedmiotowe restrykcje wdrożono rozporządzeniem (a właściwie trzema), w oparciu o przepis odsyłający zawarty w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Po drugie, zgodnie z art. 46 pkt 4b powołanej powyżej ustawy, do wprowadzenia ograniczeń w zakresie działalności gospodarczej upoważniona jest Rada Ministrów, tymczasem to Minister Zdrowia w swoich dwóch pierwszych Rozporządzeniach (z dnia 13 marca 2020 roku i 20 marca 2020 roku) pośrednio ograniczył także działanie m. in. restauratorów, kin, szkoleniowców i klubów sportowych. Dopiero w dniu 31 marca 2020 roku Rada Ministrów wydała rozporządzenie niejako korygujące powyższe niedopatrzenie.

Mamy tu zatem potencjalny przejaw bezprawnego działania władzy, który można rozważyć podczas sporządzania pozwu przeciwko Skarbu Państwa. Oczywiście należy liczyć się z ryzykiem, że Sąd nie podzieli wyrażanego poglądu i powództwo oddali.

Nie można jednocześnie zapominać, że w przypadku kwestionowania prawidłowości wydanego aktu normatywnego na podstawie art. 417¹ § 1 k.c., naprawienia szkody można żądać dopiero po stwierdzeniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Następuje to w odrębnym postępowaniu czyli m. in. po wydaniu wyroku przez Trybunał Konstytucyjny 😉 Sąd Najwyższy czy Europejski Trybunał Praw Człowieka. To powoduje, że sprawa o odszkodowanie się przedłuży, ale są też pozytywne strony. Jeżeli przykładowo Trybunał Konstytucyjny stwierdzi niezgodność Rozporządzeń z Konstytucją, to wówczas zwiększają się szanse na wygraną. Mamy wtedy przesłanki by przypuszczać, że Sąd rozpatrujący naszą sprawę będzie honorował wydane orzeczenie i w konsekwencji zasądzi odszkodowanie. 

3. Przesłanki dopuszczalności pozwu wobec Skarbu Państwa – powstanie szkody na skutek niewydania aktu normatywnego

Kolejnym zarzutem wobec władzy publicznej, szeroko komentowanym w społeczeństwie, jest zaniechanie wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych tj. stanu klęski żywiołowej lub stanu wyjątkowego, pomimo zaistnienia ku temu podstaw. Tymczasem art. 28 Konstytucji wprowadza możliwość a nie obowiązek wprowadzenia takiego stanu, a zatem opieranie roszczeń na tej podstawie może być skomplikowane. Również pod kątem procesowym udowodnienie, że na skutek niewprowadzenia stanu nadzwyczajnego doszło do szkody będzie nie lada wyczynem. Ponadto wbrew pozorom niewprowadzenie stanu klęski żywiołowej wcale nie powoduje większych utrudnień w dochodzeniu odszkodowań od Skarbu Państwa. Wręcz przeciwnie! Sprawia, że odpowiedzialność Skarbu Państwa nie zostanie ograniczona tylko do rzeczywistej szkody i naprawienia szkody można dochodzić w pełnej wysokości. Niezależnie od tego, na skutek użycia odpowiedniej argumentacji w pozwie i na rozprawach i przede wszystkim przedstawienia wiarygodnych dowodów, można próbować walczyć w sądzie składając pozew przeciwko Skarbu Państwa. W całej sprawie mogą pomóc także ostatnio głośno komentowane w mediach wypowiedzi polityków, którzy twierdzili, że stan nadzwyczajny - mimo zaistnienia przesłanek - nie został wprowadzony wyłącznie ze względu na obowy, że budżet Państwa tego nie wytrzyma.

4. Podsumowanie

Przyznać należy, że obecny stan epidemii jest niemal lustrzanym odbiciem zapisów dotyczących stanu klęski żywiołowej. Niezależnie jednak od tego i uciekając od formułowania jakichkolwiek opinii na kontrowersyjne tematy polityczne, z obiektywnego punktu widzenia wymaga zaznaczenia, że wobec niewprowadzenia stanu nadzwyczajnego obywatele nie zostali pozbawieni ochrony prawnej. Mało tego, jak już wspomniano powyżej, w takim przypadku nie obowiązuje ograniczenie odpowiedzialności Skarbu Państwa wyłącznie do szkody rzeczywistej, wynikające z opisywanej powyżej ustawy z dnia 22 listopada 2002 roku o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela.

Tym samym, obecnie przedsiębiorcy mogą się domagać naprawienia szkody w pełnej wysokości, a więc także z tytułu utraconych korzyści, powołując się na bezprawne wprowadzenie ograniczeń. Należy jednak pamiętać, że wybór odpowiedniego roszczenia, jego podstawy prawnej i jego wysokości zależy od okoliczności konkretnego przypadku i powinien być poprzedzony gruntowną analizą stanu faktycznego i obowiązujących przepisów prawa.

Ostatecznie trudno jest ocenić jaka jest szansa na wygranie takiej sprawy, albowiem postępowania wszczęte przeciwko Skarbu Państwa mają specyficzny charakter nie tylko pod względem prawnym ale również pod kątem politycznym. Dodatkowo Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej (reprezentująca Skarb Państwa) prawdopodobnie będzie posługiwać się uderzającymi w wyobraźnię argumentami, takimi jak konieczność ratowania dobra wyższego, czyli zdrowia i życia ludzi.

Pozostaje zatem czekać na odważnych śmiałków gotowych stawić czoła władzy i czekać na sprawiedliwe wyroki niezawisłych sędziów :).

Kancelaria Adwokacka

adwokat Magdalena Kirchniawy

Artykuł Odszkodowanie od Skarbu Państwa za ograniczenia działalności w epidemii opublikowano dnia 20 maja 2020 roku na stronie internetowej: Kancelaria Adwokacka adwokat Magdalena Kirchniawy Kędzierzyn-Koźle Wrocław